Bericht zur Barrierefreiheit von PDF-Dokumenten

Die Zusammenstellung des Clusters basiert auf der Auflistung der obersten Bundesbehörden im Wikipedia-Artikel Bundesbehörden (Deutschland). Von der Zusammenstellung her ist dieses Cluster am ehesten mit der früheren axes4-Studie 2016–2018 vergleichbar, die ausschließlich die Bundesministerien betrachtete. Die vorliegende Studie erweitert die Auswahl bewusst, um ein breiteres Bild zu erhalten.

Die obersten Bundesbehörden erreichen im Vergleich der untersuchten Cluster den höchsten durchschnittlichen PDF-Qualitätswert.

Auch im Einzelvergleich werden überwiegend gute Ergebnisse erzielt. Das Bundesministerium für Umwelt und Klimaschutz erreicht mit 68,9 den höchsten Wert der gesamten Studie. Das zeigt, dass eine hohe strukturelle Qualität grundsätzlich möglich ist.

Gleichzeitig ist die Spannbreite innerhalb des Clusters groß. Die Werte reichen von 0 bis 68,9. Mehrere Behörden erreichen einen geringen Wert (0 bis 20) und veröffentlichen damit wenige bis keine technisch barrierefreien PDF-Dokumente.

Gerade in diesem Bereich ist die Bedeutung hoch: Hier werden zentrale politische Dokumente veröffentlicht. Sind diese nicht zugänglich, werden Menschen mit Behinderung von gesellschaftlich relevanten Informationen ausgeschlossen

Das Cluster umfasst die vier großen gesetzlichen Sozialversicherungsträger auf Bundesebene.

Die Anzahl der veröffentlichten PDF-Dokumente ist in den letzten Jahren stark gestiegen. Von 90 Dokumenten im Jahr 2018 auf 3.179 im Jahr 2025. Das entspricht einem Anstieg um den Faktor 35 und deutet auf eine verstärkte Digitalisierung hin.

Der Anteil an PAC-konformen Dokumenten bleibt dabei mit rund 6 % über die Jahre konstant. Das bedeutet, dass ein Großteil der neu veröffentlichten PDF-Dokumente nicht barrierefrei ist.

Ein besonders hoher Anteil an leeren oder fehlenden Metadaten, etwa zum Erstellungs- oder Aktualisierungsdatum, beeinflusst die Auswertung. Dokumente ohne Angaben zur Veröffentlichung wurden aus der Studie ausgeschlossen.

Gerade in diesem Bereich ist die Bedeutung hoch: Die Organisationen sind für Millionen von Bürgerinnen und Bürgern zentrale Anlaufstellen, darunter ältere Menschen, Menschen mit Behinderungen und Personen mit geringem Einkommen.

Das Cluster umfasst die 20 größten gesetzlichen Krankenkassen Deutschlands nach Mitgliederzahlen (Quelle: Wikipedia Artikel Liste deutscher Krankenkassen).

Die Ergebnisse zeigen eine starke Streuung der PDF-Qualitätswerte von 1,5 bis 65,1. Die Knappschaft erreicht mit 60,1 den höchsten Wert im Cluster. Es folgen mit deutlichem Abstand die Audi BKK (34,7), die AOK (22,4) und die Barmer (20,1). Die Werte im restlichen Feld flachen stark ab.

Die Spannbreite deutet darauf hin, dass einzelne Kassen gezielt in digitale Barrierefreiheit investieren, während sie in der Breite nur eine untergeordnete Rolle spielt.

Damit deckt der Cluster einen Großteil der gesetzlich Versicherten in Deutschland ab. Die Zielgruppe schließt explizit ältere und chronisch kranke Personen ein, also Menschen mit besonders hohem Bedarf an barrierefreier Kommunikation.

Die Auswahl basiert auf den 20 einwohnerstärksten deutschen Städten (Quelle: Wikipedia Artikel Liste der Großstädte in Deutschland). Frankfurt am Main, Bremen und Wuppertal mussten ausgeschlossen werden, da ihre Webauftritte den Scan technisch blockierten.

Zu beachten ist eine strukturelle Frage der Vergleichbarkeit. Städte wie München trennen ihr Webangebot: Während muenchen.de als Marketing- und Veranstaltungsseite geführt wird, bündelt service.muenchen.de die eigentlichen Verwaltungsangebote. In dieser Studie wurden Subdomains nicht gesondert berücksichtigt, da eine Einbeziehung methodisch nicht konsistent umgesetzt werden kann.

Mit 37.536 analysierten Dokumenten ist dieses Cluster das größte der Studie. Gleichzeitig erzielt es den niedrigsten PDF-Qualitätswert aller vier Cluster (14,8).

Bei der Interpretation sind weitere Besonderheiten zu beachten. Bei einzelnen Städten flossen verhältnismäßig wenige Dokumente in die Auswertung ein. München beispielsweise ist mit 48 von insgesamt 95 gefundenen Dokumenten vertreten, da ein Großteil nicht den Studienparametern entsprach und ausgeschlossen wurde.

Das hohe Gesamtvolumen an PDF-Dokumenten innerhalb des Clusters ist auf einzelne Webauftritte zurückzuführen. Bei zwei Webauftritten wurde der Scan manuell gestoppt, da die Anzahl der gefundenen PDF-Dokumente sehr groß war (mehr als 12.000 PDF-Dokumente), diese aber größtenteils nicht studienrelevent waren. Der überwiegende Teil davon waren Sitzungsprotokolle und Archivdaten, die aufgrund ihres Alters nicht in die Studie einflossen.

Städtische Webauftritte sind eine der häufigsten digitalen Anlaufstellen für Bürgerinnen und Bürger. Als einzige kommunale Ebene in dieser Studie stehen die Städte exemplarisch dafür, wie Barrierefreiheit im direkten Verwaltungsalltag umgesetzt wird.

Technische Datenerhebung

Die technische Auswertung der Webauftritte erfolgte automatisiert mithilfe der Software CAAT (Scannen, Datenerfassung und Auswertungen) sowie axesSense (strukturierte Analyse der PDF-Dokumente).

Die Webauftritte wurden gescannt, um die Gesamtzahl der erreichbaren URLs zu ermitteln. Während des Scans wurden sämtliche verlinkten PDF-Dokumente identifiziert und für die weitere Analyse erfasst.

PDF-Dokumente, die in der CAAT-Studie berücksichtigt werden

In der Studie wurden nur PDF-Dokumente berücksichtigt, die nach dem Stichtag (23.9.2018) und bis zum 31.12.2025 veröffentlicht wurden.
Zur Beurteilung, ob ein PDF-Dokument in den betrachteten Zeitraum fällt, wurden das Erstellungs- oder Änderungsdatum in den Meta-Angaben ausgewertet.

Aus methodischen Gründen ausgeschlossen wurden:

• PDF-Dokumente ohne Informationen über Erstellungs- oder Änderungsdatum
• PDF-Dokumente, die vor dem 23.9.2018 veröffentlicht wurden
• PDF-Dokumente, die nach dem 31.12.2025 veröffentlicht wurden
• technisch nicht automatisiert prüfbare PDF-Dokumente (z. B. aufgrund von Format- oder Strukturfehlern)
• PDF-Dokumente, die nicht aufrufbar waren (z.B. Zugriff verweigert oder CAPTCHA)

Diese Dokumente wurden gesondert ausgewiesen, jedoch nicht in die Qualitätsbewertung einbezogen. Dadurch wird sichergestellt, dass ausschließlich für die Studie relevante und technisch prüfbare Inhalte bewertet werden.

Umgang mit Fehlertypen in der Auswertung

Jeder Fehlertyp wird pro Dokument maximal einmal gezählt, unabhängig davon, wie häufig er innerhalb eines Dokuments auftritt.

Die Fehlerauswertung wurde in zwei Varianten durchgeführt: einmal mit, einmal ohne sogenannte formale Fehler. Dabei handelt es sich um Fehlertypen, die technisch von PAC/axesSense gemeldet werden, die tatsächliche Nutzbarkeit eines Dokuments für Menschen mit Behinderungen aber kaum beeinflussen. In der Praxis treten sie fast nie isoliert auf. Dokumente, die ausschließlich solche Fehler enthalten, machen weniger als ein Promille aller analysierten Dokumente aus. Die Hauptauswertung konzentriert sich daher auf Fehler, die sich spürbar auf die Barrierefreiheit auswirken.

Liste der formale Fehlern mit geringer Auswirkung auf die praktische Barrierefreiheit:

• PDF/UA-Kennzeichnung
• „TrapNet“-Anmerkungen
• „F“- und „UF“-Einträge in Dateispezifikationen
• Kennzeichnung für getaggte PDF-Dokumente
• XMP-Metadaten
• Ds von „Note“-Strukturelementen
• Eindeutige Identifizierbarkeit von „Note“-Strukturelementen
• „Name“-Eintrag in Konfigurationen von optionalem Inhalt
• „AS“-Eintrag in Konfigurationen von optionalem Inhalt
• „PrinterMark“-Anmerkungen
• „Suspects“-Eintrag
• „WMode“-Eintrag in CMap-Definitionen und CMap-Daten
• Dynamische XFA-Formulare
• Alternative Beschreibungen für Anmerkungen
• Natürliche Sprache des „Contents“-Eintrags in Anmerkungen

Organisationen, die in der CAAT-Studie berücksichtigt wurden (Cluster)

Die Auswahl der Websites folgt zwei Leitgedanken. Erstens sollte die Studie eine breite Basis abdecken und nicht nur eine einzelne Verwaltungsebene beleuchten. Zweitens wurden gezielt Webauftritte ausgewählt, die für viele Menschen reale Anlaufstellen im Alltag sind: von der Rentenauskunft bis zum Stadtportal.

Methodisch knüpft die Studie an die axes4-Studie aus den Jahren 2016 bis 2018 an, die ausschließlich die Bundesministerien betrachtete, und weitet den Blick bewusst auf weitere Bereiche der öffentlichen Hand aus.

Die untersuchten Webauftritte wurden vorab in vier institutionelle Gruppen eingeteilt: oberste Bundesbehörden, Träger der Sozialversicherung, Krankenkassen und große Städte. Diese Einteilung ermöglicht Vergleiche zwischen Gruppen und macht sichtbar, ob bestimmte Organisationstypen systematisch besser oder schlechter abschneiden.

Vergleich der Ergebnisse

Zur Vermeidung von „Naming and Shaming“ wurden keine vollständigen Ranglisten veröffentlicht. Innerhalb der Cluster werden ausschließlich die jeweils besten Webauftritte als Good-Practice-Beispiele ausgewiesen, während alle übrigen Webauftritte ohne individuelle Bewertung gelistet werden.

Durch dieses Bewertungsverfahren wird eine transparente, faire und methodisch belastbare Einordnung der Barrierefreiheit von PDF-Dokumenten über die verschiedenen Cluster hinweg ermöglicht.

Lizenz

Die im Rahmen dieser Studie veröffentlichten Daten stehen unter der Lizenz Creative Commons Namensnennung 4.0 International (CC BY 4.0). Sie dürfen frei genutzt, vervielfältigt, verbreitet und bearbeitet werden, auch für kommerzielle Zwecke.

Voraussetzung ist die Angabe einer angemessenen Quelle, z. B.: „CAAT PDF-Studie zur Barrierefreiheit von PDF-Dokumenten auf Webauftritte der öffentlichen Hand 2026“ sowie ein Verweis auf die Lizenz. Änderungen an den Daten sind kenntlich zu machen.